Атомному надзору – 40 лет!

19 июля 2023 г. исполняется 40 лет государственному органу, регулирующему ядерную и радиационную безопасность в Российской Федерации.

В 1980 г. Советом Министров СССР была принята программа сооружения АЭС, которой предусматривалось до 1990 г. довести мощности АЭС до 100 ГВт. Ускоренные темпы сооружения и ввода в эксплуатацию АЭС предопределили потребность в создании независимого государственного органа, осуществляющего надзор за ядерной и радиационной безопасностью.

14 июля 1983 г. вышло постановление Совета Министров СССР, одобряющее создание государственного органа на базе Управления по надзору в атомной энергетике Госгортехнадзора СССР, а также подразделений Государственной инспекции по ядерной безопасности СССР Министерства среднего машиностроения СССР и Государственной контрольно-приемочной инспекции при Министерстве среднего машиностроения СССР. 19 июля 1983 г. вышел Указ Президиума Верховного Совета СССР № 9698-X «Об образовании общесоюзного Государственного комитета СССР по надзору за безопасным ведением работ в атомной энергетике» (Госатомнадзора СССР). Эта дата считается «днем рождения» атомного надзора.

После аварии на Чернобыльской АЭС 26 апреля 1986 г. возникла необходимость реформирования созданной надзорной структуры.

В 1986 г. было создано Министерство атомной энергетики СССР, которому были переданы все действующие и строящиеся АЭС, а также проектные, наладочные, ремонтные и другие организации, выполнявшие работы для атомной энергетики.

23 февраля 1987 г. вышло постановление Совета Министров СССР № 228 «О мерах по повышению эффективности и усилению надзора за безопасностью в атомной энергетике», было утверждено Положение о Государственном комитете СССР по надзору за безопасным ведением работ в атомной энергетике (Госатомэнергонадзор СССР). На надзорный орган были возложены задачи по разработке требований по безопасности, выдаче разрешений на эксплуатацию объектов атомной энергетики, координации проводимых министерствами и ведомствами научных исследований в обоснование безопасности, разработке норм и правил по безопасности атомной энергетики, рассмотрению проектов ядерных установок на соответствие требованиям норм и правил, а также по обеспечению контроля при проектировании и сооружении объектов использования атомной энергии и изготовлении оборудования для этих установок. Кроме того, надзорному органу было поручено осуществлять контроль за подготовкой и переподготовкой персонала поднадзорных объектов, устанавливать порядок проверки знаний у этого персонала, а также применять санкции в случаях выявления нарушений на поднадзорных объектах.

Для решения поставленных перед Госатомэнергонадзором СССР задач и выполнения возложенных обязанностей он был наделен широким кругом полномочий. Госатомэнергонадзору СССР были предоставлены полномочия по проведению в любое время проверок всех подконтрольных объектов, по назначению проведения (в случае необходимости) министерствами, ведомствами, предприятиями и организациями контрольных испытаний оборудования и материалов, по принятию решений в случае разногласий между министерствами и ведомствами по вопросам обеспечения безопасности объектов атомной энергетики, в том числе при согласовании и утверждении нормативно-технических документов по безопасности, при рассмотрении проектов атомных станций, реакторных установок и подконтрольного оборудования.

Госатомэнергонадзор СССР мог приостановить работу объектов атомной энергетики, запретить разработку и передачу проектной и конструкторской документации по объектам атомной энергетики и подконтрольному оборудованию, а также отгрузку подконтрольного оборудования в случаях несоблюдения правил и норм по безопасности.

Госатомэнергонадзором СССР был издан приказ от 12 мая 1987 г. № 58 «О создании при Госатомэнергонадзоре СССР Научно-технического центра по безопасности в атомной энергетике» (позднее переименованного в ФБУ «НТЦ ЯРБ»), главными задачами которого были определены:

• научно-техническое обеспечение надзора за безопасностью в атомной энергетике, включая разработку основных требований к безопасности объектов атомной энергетики;
• экспертиза проектных решений по обеспечению безопасности;
• проверка расчетов и экспериментальных исследований;
• тестирование программ расчетного анализа безопасности;
• анализ надежности и безопасности действующих атомных станций, разработка предложений по их повышению;
• организация разработки и издание нормативно-технической документации и материалов по обмену опытом в обеспечении безопасности объектов атомной энергетики.

27 июня 1989 г. Госгортехнадзор СССР был преобразован в союзно-республиканский Государственный комитет СССР по надзору за безопасным ведением работ в промышленности и атомной энергетике (Госпроматомнадзор СССР). В соответствии с распоряжением Совета Министров СССР от 22 сентября 1989 г. № 1680р в ведение Госпроматомнадзора СССР передавались организации и учреждения бывших Госгортехнадзора СССР и Госатомэнергонадзора СССР.

В последующем практика показала, что слияние Госатомэнергонадзора СССР и Госгортехнадзора СССР в единый надзорный орган не дало положительного результата, так как произошло своего рода «растворение» Госатомэнергонадзора СССР в структуре более крупного по численности Госгортехнадзора СССР. Также значительно отличались подходы к организации надзорной деятельности.

В связи с этим при образовании российских органов государственной власти на базе союзных органов управления в 1991 г. было произведено разделение функций, и образован Госатомнадзор РСФСР, впоследствии Госатомнадзор России. На Госатомнадзор России возлагалась задача организации и осуществления государственного регулирования безопасности при производстве и использовании атомной энергии, ядерных материалов и радиоактивных веществ в мирных и оборонных целях. Таким образом, сфера деятельности Госатомнадзора России вышла за пределы атомных станций и исследовательских ядерных установок и включила в себя предприятия ядерного топливного цикла, научно-исследовательские и проектные организации, объекты различных отраслей промышленности. В число функций Госатомнадзора России, помимо надзорных, были включены разработка и введение в действие нормативных документов, содержащих критерии и требования ядерной и радиационной безопасности, и выдача разрешений на виды деятельности при условии обеспечения безопасности. В результате Госатомнадзор России, в соответствии со сложившейся международной практикой, стал не просто надзорным органом, а органом государственного регулирования безопасности при использовании атомной энергии.

Ключевым этапом в истории государственного регулирования ядерной и радиационной безопасности России явилось вступление в силу в 1995 г. Федерального закона № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии» (далее – 170-ФЗ), направленного на защиту здоровья и жизни людей, охрану окружающей среды, защиту собственности при использовании атомной энергии и призванного способствовать развитию атомной науки и техники, содействовать укреплению международного режима безопасности в области использования атомной энергии. Впервые в России были определены правовые основы и принципы регулирования отношений, возникающих при использовании атомной энергии, в развитие которых был принят ряд подзаконных нормативных актов.

Вступление в силу Положения о Федеральном надзоре России по ядерной и радиационной безопасности, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 22 апреля 2002 г. № 265, завершило очередной этап правового становления государственного регулирования ядерной и радиационной безопасности.

В марте 2004 г. Указом Президента Российской Федерации № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» Госатомнадзор России был преобразован в Федеральную службу по атомному надзору, подчиненную Министерству промышленности и энергетики, затем Указом Президента Российской Федерации от 20 мая 2004 г. № 649 – в Федеральную службу по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор), подчиняющуюся непосредственно Правительству Российской Федерации и ведущую свою деятельность независимо от органов исполнительной власти, осуществляющих управление использованием атомной энергии. Положением о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. № 401, за Ростехнадзором был закреплен статус уполномоченного органа государственного регулирования безопасности при использовании атомной энергии.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2008 г. № 724 Ростехнадзор был передан в ведение Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации. Были изменены структура ведомства, его численность и полномочия. Министерству природных ресурсов и экологии Российской Федерации были переданы полномочия по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере безопасности при использовании атомной энергии наряду с осуществлением аналогичных функций в сфере охраны окружающей среды и государственной экологической экспертизы. При этом за Ростехнадзором сохранялись полномочия по осуществлению функций по контролю и надзору в сфере безопасности при использовании атомной энергии и лицензированию деятельности в области использования атомной энергии.

Однако принятое ранее решение было изменено Указом Президента Российской Федерации от 23 июня 2010 г. № 780, которым Ростехнадзор был выведен из подчинения Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации и, в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 13 сентября 2010 г. № 717, Ростехнадзору был возвращен его статус независимого органа государственного регулирования безопасности при использовании атомной энергии.

Завершением очередного этапа реформирования государственного регулирования ядерной и радиационной безопасности явилось принятие Федерального закона от 30 ноября 2011 г. № 347-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях регулирования безопасности в области использования атомной энергии», имплементировавшего в отечественное законодательство целый ряд принципов и требований по регулированию безопасности, содержащихся в международных конвенциях в области использования атомной энергии, а также в нормах безопасности МАГАТЭ.

В соответствии с внесенными изменениями в 170-ФЗ был закреплен принцип независимости органов государственного регулирования безопасности при принятии ими решений и осуществлении своих полномочий от органов управления использованием атомной энергии и от организаций, осуществляющих деятельность в области использования атомной энергии.

Введенные в действие нормы 170-ФЗ в редакции Федерального закона от 30 ноября 2011 г. № 347-ФЗ, а также принятые соответствующие подзаконные нормативные правовые акты в области использования атомной энергии в целом создали законодательную и регулирующую основу безопасного использования атомной энергии и функционирования уполномоченного органа государственного регулирования безопасности при использовании атомной энергии.

За прошедшие годы Ростехнадзором сформирована система федеральных норм и правил в области использования атомной энергии, устанавливающая обязательные требования по безопасности к объектам и деятельности в области использования атомной энергии, включающая в себя 108 документов. Кроме того, в целях содействия соблюдению требований федеральных норм и правил в области использования атомной энергии Ростехнадзором разработано и утверждено 144 руководства по безопасности при использовании атомной энергии. В качестве наилучшей практики нормативного правового регулирования Ростехнадзор ориентируется на международные стандарты безопасности МАГАТЭ, в деятельности комиссий и комитетов которого Ростехнадзор принимает активное участие.

После проведения в 2009 г. миссии МАГАТЭ «Комплексная оценка регулирующей деятельности в Российской Федерации» и в 2013 г. последующей пост-миссии МАГАТЭ была признана высокая эффективность действующей в Российской Федерации системы государственного регулирования безопасности при использовании атомной энергии.

Ростехнадзор осуществляет комплексную работу по совершенствованию государственного регулирования безопасности при использовании атомной энергии, включающую, в том числе, мероприятия по систематической оценке, эффективности и пересмотру обязательных требований, содержащихся в нормативных правовых актах.

Систематическая работа по актуализации нормативной правовой базы Российской Федерации в области использования атомной энергии, в частности федеральных норм и правил и руководств по безопасности, осуществляется в соответствии со Стратегическим планом реализации Концепции совершенствования нормативно-правового регулирования безопасности и стандартизации в области использования атомной энергии на 2021–2031 гг. и Стратегическим планом актуализации системы руководств по безопасности на период 2020–2025 гг.

Важную роль в деятельности Ростехнадзора играет международное сотрудничество. По состоянию на июль 2023 г. с органами регулирования ядерной безопасности и организациями зарубежных государств подписано более 35 соглашений о сотрудничестве и меморандумов о взаимопонимании.

Ростехнадзор активно участвует в деятельности международных организаций и объединений: Международного агентства по атомной энергии (МАГАТЭ), Форума органов регулирования стран, эксплуатирующих реакторы ВВЭР, Комиссии государств – участников СНГ по использованию атомной энергии в мирных целях, Многонациональной программы оценки новых проектов АЭС, Форума по сотрудничеству органов регулирования и др., участвовал в работе Агентства по ядерной энергии ОЭСР, Ассоциации западноевропейских органов регулирования безопасности при использовании атомной энергии в мирных целях (WENRA).

Опыт Ростехнадзора по оказанию содействия органам регулирования стран, выступающих заказчиками сооружения объектов использования атомной энергии по российским проектам, насчитывает более 25 лет. За это время оказывалась поддержка органам регулирования Китайской Народной Республики, Республики Индия, Исламской Республики Иран, в настоящее время всестороннее содействие в развитии национальных систем регулирования безопасности, включая консультирование представителей иностранных партнеров в ходе регулирования деятельности по сооружению объектов использования атомной энергии, оказывается органам регулирования Арабской Республики Египет, Народной Республики Бангладеш, Республики Беларусь, Многонационального Государства Боливия, осуществляется взаимодействие с регуляторами Турецкой Республики, Социалистической Республики Вьетнам, Республики Замбия, Республики Узбекистан и др.

Работники центрального аппарата Ростехнадзора и инспекторы межрегиональных территориальных управлений неоднократно выезжали на площадки сооружения атомных станций: Белорусской АЭС, АЭС «Бушер» (Иран), АЭС «Руппур» (Бангладеш), АЭС «Аккую» (Турция), АЭС «Эль-Дабаа» (Египет), а также на площадку сооружения исследовательского ядерного реактора в Боливии.

На регулярной основе в целях передачи опыта инспекционной деятельности организуются приёмы зарубежных специалистов в межрегиональных территориальных управлениях по надзору за ядерной и радиационной безопасностью Ростехнадзора.

Развитие науки, техники и производства в области использования атомной энергии обуславливает необходимость разработки и внедрения новых проектных и конструкторских решений, технологий и конструкционных материалов, что, в свою очередь, допустимо только в случае создания условий, обеспечивающих защиту работников (персонала) объектов использования атомной энергии, населения и окружающей среды от недопустимого радиационного воздействия. Достижение указанной цели возможно при наличии современной сбалансированной нормативной правовой базы, позволяющей обеспечить успешное и безопасное функционирование атомного энергопромышленного комплекса. Современные тенденции развития атомной энергетики Российской Федерации предъявляют дополнительные требования к органу государственного регулирования безопасности.

В настоящее время государственное регулирование безопасности осуществляется тремя отраслевыми управлениями центрального аппарата Ростехнадзора и шестью межрегиональными территориальными управлениями по надзору за ядерной и радиационной безопасностью.

Ростехнадзор осуществляет регулирование безопасности на:

• 48 энергоблоках 11 атомных станций, из которых 35 энергоблоков находятся в эксплуатации на энергетическом уровне мощности, 1 энергоблок находится на этапе размещения, 7 энергоблоков находятся в стадии подготовки к выводу из эксплуатации, 3 энергоблока находятся в стадии сооружения (включая опытно-демонстрационный энергоблок с реактором на быстрых нейтронах со свинцовым теплоносителем (БРЕСТ-ОД-300), 2 энергоблока находятся в стадии вывода из эксплуатации;
• 63 исследовательских ядерных установках, включая находящиеся на стадии сооружения крупнейшие в мире исследовательские реакторы ПИК и МБИР;
• более 1 500 предприятиях, осуществляющих проектирование систем, конструирование и изготовление оборудования для атомных станций;
• 12 промышленных реакторах, из которых 1 находится в режиме окончательного останова и 11 – в стадии вывода из эксплуатации;
• 21 ядерной установке по переработке ядерных материалов (добыча и переработка природного урана, сублиматное производство, разделение изотопов, химико-металлургическое и радиохимическое производства, производство ядерного топлива, переработка отработавшего ядерного топлива);
• 16 ядерных установках для проведения НИОКР с использованием ядерных материалов;
• 39 пунктах хранения ядерных материалов, отработавшего ядерного топлива и радиоактивных отходов;
• 13 атомных судах и 4 судах атомно-технологического обслуживания, включая плавучий энергетический блок «Академик Ломоносов», строящиеся и универсальные атомные ледоколы «Арктика», «Сибирь», «Урал», «Якутия», «Чукотка», уникальный атомный ледокол с ядерной установкой РИТМ 400 – «Лидер»;
• 470 предприятиях, эксплуатирующих пункты хранения радиоактивных веществ и радиоактивных отходов, включая специализированные предприятия ФГУП «РосРАО», ФГУП «НО РАО» и ФГУП «РАДОН»;
• 50 предприятиях, осуществляющих транспортирование радиоактивных материалов;
• около 2 500 предприятиях, эксплуатирующих радионуклидные источники.

В целях сохранения конкурентоспособности российских ядерных технологий на мировом рынке необходимо соблюсти разумное сочетание темпов совершенствования нормативных правовых актов и реализации инновационных и иных перспективных проектов Российской Федерации в области использования атомной энергии, технические решения в которых принимаются с учетом достигнутого уровня науки, техники и производства, принимая во внимание риски, возникающие при их создании.

За свою 40-летнюю историю российский атомный надзор прошел через множество государственных реформ, но, несмотря на все трудности и вызовы, всегда оставался привержен основной своей цели – созданию требований, выполнение которых гарантирует обеспечение защиты работников (персонала) объектов использования атомной энергии, населения и окружающей среды от недопустимого радиационного воздействия, а также предотвращение несанкционированных действий при обращении с ядерными материалами, радиоактивными веществами и радиоактивными отходами в мирных целях.